Uitleg GATS verdrag
Wat is er aan de hand bij het WTO?
De wereldhandelorganisatie (WTO) heeft sinds zijn oprichting in 1995 al voor veel ophef en tegenstrijdigheid gezorgd. Critici en voorstanders bestrijden elkaar in felle debatten terwijl de meeste mensen nauwelijks weten wat de WTO precies is en wat het doet. Zelfs onder de parlementariërs en journalisten ontbreekt vaak gedetailleerde kennis over de WTO. Dit is verontrustend omdat de reikwijdte van de WTO zeer groot is en de WTO bepalend zal zijn voor toekomstig Nederlands beleid. Ook de regels omtrent het hogere onderwijsbeleid zullen in de toekomst beïnvloed worden door de WTO. Door het dienstenverdrag GATS zal de invloed op het Hoger Onderwijs daadwerkelijk beperkt kunnen worden.
Om de WTO goed te snappen, is het van belang om te kijken hoe het tot stand is gekomen. In 1944 hebben verschillende ministers van financiën elkaar ontmoet in Bretton Woods in de Verenigde Staten. Daar hebben ze besloten tot het oprichten van drie organisaties: de wereldbank, het internationaal monetair fonds (IMF) en de wereldhandelsorganisatie (WTO). Doordat het Amerikaanse congres uiteindelijk niet instemde met de wereldbank, is de WTO uiteindelijk niet opgericht. De verschillende Westerse landen, sloten echter wel het ‘General Agreement of Trade and Tariffs’ (GATT). Het doel van deze overeenkomst is om vrijhandel mogelijk te maken, handelsbarrières weg te nemen en tarieven voor import en export uiteindelijk te elimineren.
Deze overeenkomst werd vervolgens steeds uitgebreid door ‘rondes’ waarin de leden zich steeds verder verplichten tot liberalisering. De laatste ronde van de GATT onderhandelingen resulteerde tegelijkertijd in het alsnog ontstaan van de Wereldhandelsorganisatie in 1995. Tegelijkertijd met deze organisatie, traden ook twee belangrijke verdragen in werking, namelijk GATS (General Agreement on Trade in Services) en TRIPS (Trade Related Intellectual Property Rights). Momenteel zijn meer dan 140 landen lid van de WTO. De Europese Unie geldt hierbij als één lid.
Hoewel het internationaal recht normaal gesproken vrij zwak is, kunnen de WTO verdragen worden afgedwongen door middel van de geschillenbeslechtingprocedures. Als twee lidstaten met elkaar in conflict komen, kunnen ze naar een ‘dispute settlement’ gaan om een geschillenprocedure aan te spannen. De uitspraak die daarop volgt is bindend en kan resulteren in economische sancties. Na deze uitspraken zullen de betrokken landen weer om de tafel gaan zitten, om het conflict op te lossen door bijvoorbeeld de bestreden wetten aan te passen of het betalen van een vergoeding. Een voorbeeld van een zaak die bij een WTO dispute settlement terecht is gekomen, is de zaak tussen de VS en de EU omtrent met hormonen bewerkt vlees. Het Europese verbod werd door de geschillencommissie verworpen als ‘oneerlijke handelsconcurrentie’. De EU zal de regels omtrent hormoonvlees dus moeten veranderen of zal gesanctioneerd worden.
Het GATS verdrag
De GATS is het General Agreement of Trade in Services. Met dit verdrag wil de WTO zorgen dat ook diensten verhandelbaar worden. Volgens de EU handelscommissie is de GATS "first and foremost an instrument for the benefit of business." De dienstensectoren die onder dit verdrag vallen zijn zeer gevarieerd. Hierbij kan je bijvoorbeeld denken aan gezondheidszorg, onderwijs, energie, waterdistributie, toerisme, transport, etc.
Het GATS-verdrag gaat over alle diensten in alle sectoren, met uitzondering van diensten die worden "supplied in the exercise of governmental authority." Deze uitzondering wordt nader verklaard als diensten, die noch een commerciële basis hebben, noch in competitie zijn met andere dienstaanbieders. Doordat deze uitzonderingen zo vaag gedefinieerd zijn, is het onduidelijk wat er wel en niet onder valt. In de meeste dienstensectoren wordt namelijk niet voldaan aan een van beide voorwaarden en vallen dus binnen het verdrag. Het is dan ook zeer discutabel of publieke diensten, zoals bijvoorbeeld zorg en onderwijs van te voren uitgesloten zijn van het verdrag.
Het GATS-verdrag heeft dus als doel het liberaliseren van diensten. Het richt zich daarbij op het weghalen van barrières en stelt zich tot doel om zoveel mogelijk markten te openen. Door constant te onderhandelen, verplichten landen zich tot steeds verdergaande liberalisering. GATS is onderverdeeld in horizontale verplichtingen, die voor alle dienstensectoren gelden, en verticale verplichtingen, die alleen voor specifieke sectoren gelden. De belangrijkste horizontale verplichtingen is het ‘non-discriminatie principe’. Met dit non-discriminatie principe, ook wel meestbegunstigde principe, wordt bedoeld dat alle buitenlandse landen op dezelfde wijze behandeld moeten worden. Buitenlandse landen kunnen aanspraak maken op dezelfde rechten en regels zoals die ook voor een willekeurig ander land gelden. Het is niet toegestaan een bepaald ander land, bijvoorbeeld als handelspartner, een ‘voorkeursbehandeling’ te geven.
Daarnaast gaan alle landen specifieke verplichtingen aan in de verschillende dienstensectoren, de zogeheten verticale verplichtingen. Elk land volgt een eigen schema waarin de dienstensectoren geleidelijk aan geliberaliseerd kunnen worden. De verschillende dienstensectoren zijn onderverdeeld in vier categorieën.
• Cross-border supply: Dit betekent enkel dat de dienst de grens overgaat
• Consumption abroad: Dit betekent dat de ‘consument’ over de grens gaat om de dienst te verkrijgen
• Commercial presence: De dienstaanbieder gaat de diensten in andere landen aanbieden door een ‘territoriale aanwezigheid’
• Presence of natural persons: Een persoon werkende in de dienstensector gaat de grens over om de dienst aan te bieden.
Op al deze terreinen kunnen landen zich dus verplichten tot vergaande liberalisering. Uiteindelijk zijn er dan twee principes waar naar toegewerkt kan worden. De eerste is het principe van nationale behandeling. Volgens dit principe moeten buitenlandse dienstaanbieders dezelfde rechten krijgen als binnenlandse. Een nog verdergaande verplichting is de vrije markttoegang. Dit betekent dat de overheid geen restricties mag toepassen op de komst van zowel binnenlandse als buitenlandse dienstaanbieders.
Onderwijs en GATS
Onderwijs valt onder de diensten waarover onderhandeld wordt in GATS verband. Hierdoor gelden automatisch de horizontale verplichting van ‘non-discriminatie’ op elke vorm van onderwijs ‘niet geleverd in de uitoefening van het overheidsbeleid’.
De EU is hiernaast ook verticale verplichtingen aangegaan op het gebied van het Hoger Onderwijs. De vier categorieën van GATS betekent op het onderwijsgebied het volgende:
• Cross-border supply: Te denken valt aan ‘leren op afstand’, bijvoorbeeld via e-mail.
• Consumption abroad: Dit is bijvoorbeeld een student die in het buitenland gaat studeren.
• Commercial presence: Hierbij valt de denken aan vertakkingen van universiteiten, “local branch universities”.
• Presence of natural persons: Dit is bijvoorbeeld een docent of professor die naar een ander land reist om te doceren of onderzoek te doen.
In 1995 is de EU verplichtingen aangegaan in de eerste, tweede en derde categorie met betrekking tot het privaat gefinancierd Hoger Onderwijs. De EU is hierbij geen beperkingen aangegaan en dit betekent dat ze zich heeft verplicht tot ‘vrije markttoegang’ en ‘nationale behandeling’. De EU lidstaten mogen dus niet alleen geen onderscheid maken tussen buitenlandse en binnenlandse dienstenaanbieders, maar zij mag ook geen restricties opleggen aan de hoeveelheid private aanbieders. Met name de verplichtingen in de derde categorie kunnen verstrekkende gevolgen hebben.
De onderhandelingen
Op de Doha conferentie in 2001 is er een nieuwe onderhandelingsronde gestart. De GATS ronde van 1994 heeft als het ware geresulteerd in een raamwerk, waarin de leden nog niet veel specifieke verplichtingen zijn aangegaan. De bepalingen zijn vaak nog niet duidelijk en staan open voor interpretatie.
In de nieuwe onderhandelingen zullen landen gevraagd worden om meer verticale verplichtingen aan te gaan en zal er ook onderhandeld worden over de horizontale verplichtingen. Deze ronde heeft dus verdere liberalisering van de dienstensector als doel. Als een land besluit om meer verticale verplichtingen aan te gaan, zal, door het non-discriminatie principe, dit moeten gelden voor alle lidstaten.
De onderhandelingen worden voor Nederland gevoerd door de EU. De verantwoordelijke hiervoor is Pascal Lamy, de EU handelscommissionaris. Nederland kan dus enkel bij de EU onderhandelen. Deze vinden plaats via staatssecretaris de Wijn, van Economische Zaken. Hoewel het parlement staatssecretaris de Wijn tot verantwoording kan roepen, komt dit in de praktijk op neer dat EZ het parlement met een “fait-accompli” voorschotelt.
Horizontale onderhandelingen
In de horizontale onderhandelingen wordt gesproken over het uitbreiden van artikel zes over ‘domestic regulation’. Momenteel is opgenomen in GATS dat de criteria betreffende ‘domestic regulation’ niet stringenter dan noodzakelijk mogen zijn. Handelsbarrières die niet noodzakelijk zijn om de kwaliteit te behouden, mogen dus niet volgens GATS. Deze bepaling houdt momenteel al in dat sociale beweegredenen voor beleid eenvoudig worden uitgesloten, maar inmiddels wordt zelfs onderhandeld over het aanscherpen van deze eis. De bewijslast zou bijvoorbeeld kunnen komen te liggen bij het aangeklaagde land. Dit betekent dat het aanklagende land dus niet hoeft te bewijzen dat het onnodige en handelsverstorende regels zijn, maar het aangeklaagde land moet bewijzen dat dit niet het geval is. In eerdere zaken bij de WTO is gebleken dat dit bijna onmogelijk te bewijzen is. Deze omgekeerde vorm van rechtsspraak kan dus veel problemen opleveren.
Verticale onderhandelingen
Daarnaast wordt er over verticale verplichtingen onderhandeld. De uitgelekte documenten op 16 april laten zien dat de EU vergaande liberalisering verlangt van de andere WTO-leden in veel sectoren. Ook op sociale terreinen worden, ondanks eerdere ontkenningen, vergaande verplichtingen gevraagd. Een uitgelekte brief van een hoge ambtenaar van de Duitse Ministerie van Economische Zaken, laat zien dat de VS wordt gevraagd om verplichtingen aan te gaan op het gebied van privaat gefinancierd Hoger Onderwijs. Uit deze brief valt af te leiden dat Nederland dit voorstel heeft gedaan in april en dat het gesteund wordt door het Duitse ministerie.
Een groot probleem van de verticale onderhandelingen is dat diensten als het ware tegen elkaar uit gewisseld worden. Pascal Lamy, Europese Commissaris voor handel, zegt in een speech op 8 juni 2000:
“If we want to improve our own access to foreign markets then we can't keep our protected sectors out of the sunlight. We have to be open to negotiating them all if we are going to have the material for a big deal. In the US and the EU, that means some pain in some sectors, but gain in many others, and I think we both know that we are going to have to bite the bullet to get what we want.”
Deze verklaring van Lamy laat zien dat een uitruil van diensten zeer waarschijnlijk is. Dit betekent concreet dat als een land toezegt zijn onderwijsmarkt te openen, zij bijvoorbeeld kan eisen van een ander land dat bijvoorbeeld de watermarkt wordt geopend. Binnen de GATS onderhandelingen worden dus diensten uitgehandeld, maar ook binnen elementen van GATS en elementen van andere verdragen wordt flink onderhandeld. Zo ligt er op de Europese Unie een enorme druk om de exportsubsidies in de landbouw weg te nemen. Hier zullen dan wel verplichtingen van derde wereldlanden tegenover moeten staan.
Tijdsverloop
De nieuwe onderhandelingen zijn dus gestart op de Doha conferentie. Voor 30 juni 2002 moesten de WTO leden de zogenoemde ‘vragenlijstjes’ ingeleverd worden. Hierop geven de WTO-leden aan welke toezeggingen van andere landen ze willen zien. Aangezien de EU onderhandelt voor Nederland, heeft Nederland bij de EU voorstellen moeten indienen. Na 30 juni 2002 begonnen de bilaterale onderhandelingen, over de horizontale en verticale verplichtingen. Op 31 maart 2003 zullen de WTO-leden hun ‘aanbodslijstjes’ met daarop de verplichtingen die ze aan gaan, vastleggen. Uiteindelijk zullen in 2005 deze verplichtingen worden opgenomen in het vernieuwde GATS-akkoord. Alle landen binden zich hier tegelijkertijd aan.
Openheid
De onderhandelingen gebeuren achter gesloten deuren. Het is niet bekend wat er precies op de ‘vragenlijstjes’ staan van de leden. In maart 2003 zullen echter wel de ‘antwoorden’ op deze lijstjes moeten komen, terwijl het zelfs onbekend is waarover precies onderhandeld wordt. Regelmatig is gebleken dat de informatie die verstrekt wordt niet juist is. Zo had EU commissionaris Lamy beloofd dat onderwijs en gezondheidszorg niet op de agenda zou komen. De voorstellen van de EU aan andere landen die zijn ‘uitgelekt’, laten zien dat deze belofte niet is nagekomen. Door dit gebrek aan openheid is het onmogelijk voor parlementariërs om hun controlerende functie uit te oefenen en worden NGO’s uitgesloten van het proces.
Nederlandse / Europese positie
Nederland en de Europese Unie lijken zich steeds offensiever op te stellen. Open markten betekent namelijk ook dat Nederlandse onderwijsinstellingen hun diensten kunnen gaan aanbieden op buitenlandse markten waar winst op gemaakt kan worden. Op een bijeenkomst georganiseerd door NUFFIC, Economische Zaken en OC&W vertelde Marco Braeken, onderhandelaar voor EZ in Brussel, dat er wordt onderhandeld op basis van offensieve belangen. Hij nodigde de Hoger Onderwijsinstellingen uit om de Nederlandse belangen op kaart te zetten. Zo stelde hij de vragen: “Naar welke landen wilt u toe? Wilt u daar onderwijsinstellingen vestigen? Welke belemmeringen ervaart u?” Het is dus duidelijk dat de uitgangspositie zeer offensief zal zijn. In een uitgelekte brief van het Duitse ministerie van economische zaken vraagt Duitsland, duidelijk op initiatief van Nederland, de VS volledige verplichtingen aan te gaan betreffende ‘markt toegang’ en ‘nationale behandeling’ voor de eerste, tweede en derde categorie. Voor de vierde categorie wordt van de VS gevraagd om dezelfde verplichtingen aan te gaan als ze is aangegaan op andere terreinen.